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24 de Outubro de 2019

Direito Constitucional

Processo de Impeachmente da Presidente Dilma Vana Rousseff: Análise da Constitucionalidade da votação em separado (afastamento e inabilitação).

Leudyano Venâncio, Advogado
Publicado por Leudyano Venâncio
mês passado

UNIVERSIDADE DO ESTADO DO AMAZONAS – UEA

ESCOLA SUPERIOR DE CIÊNCIAS SOCIAIS – ESO

PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO PÚBLICO

LEUDYANO ADEODATO VENÂNCIO

PROCESSO DE IMPEACHMENT DA PRESIDENTE DILMA VANA ROUSSEFF: ANÁLISE DA CONSTITUCIONALIDADE DA VOTAÇÃO EM SEPARADO (AFASTAMENTO E INABILITAÇÃO)

Manaus/AM

2018

LEUDYANO ADEODATO VENÂNCIO

PROCESSO DE IMPEACHMENT DA PRESIDENTE DILMA VANA ROUSSEFF: ANÁLISE DA CONSTITUCIONALIDADE DA VOTAÇÃO EM SEPARADO (AFASTAMENTO E INABILITAÇÃO)

Artigo científico apresentado para obtenção da nota final do Curso de Pós-Graduação em Direito Público da Universidade do Estado do Amazonas – UEA.

Orientador: Prof. MsC. Neuton Alves de Lima.

Manaus/AM

2018

PROCESSO DE IMPEACHMENT DA PRESIDENTE DILMA VANA ROUSSEFF: ANÁLISE DA CONSTITUCIONALIDADE DA VOTAÇÃO EM SEPARADO (AFASTAMENTO E INABILITAÇÃO)

Leudyano Adeodato Venâncio[1]

Orientador: Prof. MsC. Neuton Alves de Lima[2]

RESUMO

Ao longo de quase trinta anos, a Constituição Federal de 1988 foi colocada diversas vezes à prova, tendo obtido sucesso até então. O desafio mais recente enfrentado pela Constituição Cidadã foi o processo de impeachment da então Presidente Dilma Rousseff, momento com muitos desafios que foram superados. Parlamentares prós e contra o governo Dilma discorreram sobre o tema, tentando, a todo custo, convencer o povo e moldar a interpretação constitucional aos seus interesses. A doutrina é consolidada no sentido de que deve prevalecer a interpretação que dê mais força à Constituição. Apesar disso, será visto que o resultado nem sempre é o mais acertado.

Palavras-chave: Constituição Federal. Impeachment. Parlamentares. Interpretação. Doutrina.

INTRODUÇÃO

Recentemente, o Brasil parou para assistir ao processo mais importante dos últimos anos: o julgamento da então Presidente Dilma Vana Rousseff. O país ficou dividido em cidadãos a favor e contra a cassação do mandato da governante. Um processo complexo, cheio de debates, tendo como pano de fundo o maior caso de corrupção que a República já viu: a Operação Lava Jato.

Mesmo diante de um cenário cheio de incertezas políticas, econômicas e sociais, a Constituição Cidadã foi firme em seu propósito, que era fundamentar e ser fonte principal dos trabalhos conduzidos pelo Senado Federal, sob a Presidência do Ministro do Supremo Tribunal Federal (STF), Enrique Ricardo Lewandowski. Houve muitas tentativas de submeter a interpretação Constitucional a favor dos “governistas”, sendo algumas exitosas, como será demonstrado aqui.

Neste processo, surgiu uma grande discussão sobre a constitucionalidade da cisão do julgamento: seria possível uma votação para a condenação por crimes de responsabilidade e outra para a inabilitação política, por oito anos, da chefe maior do Executivo Federal, sem ferir o artigo 52, parágrafo único, da Constituição Federal (CF)?

As notícias soltas e carentes de conteúdo jurídico, bem como os comentários de juristas “apaixonados” e envolvidos na causa, fizeram com que muitos operadores do Direito questionassem onde estava o fundamento disso tudo, motivando os estudos sobre o tema de uma forma um pouco mais verticalizada, a fim de encontrar a resposta.

Diante disto, o presente artigo terá como objetivos demonstrar como foi a condução do processo de impeachment; quais os fundamentos da denúncia contra a ex-Presidente; o cenário político que propiciou a sua autorização pela Câmara dos Deputados; as discussões no Senado Federal (principais argumentos); e, por fim, analisar a constitucionalidade da cisão do julgamento. Para tais, foram realizadas pesquisas em doutrinas clássicas, em notícias de jornais, em precedentes do STF e nas informações produzidas pelo Senado Federal e pela Câmara dos Deputados a respeito do julgamento ora estudado.

“Ontem os Códigos; hoje as Constituições. A revanche da Grécia contra a Roma”[3]. Esse pensamento sintetiza as bases firmadas para o presente trabalho científico, sem desconsiderar posições contrárias, mas nunca se afastando da Constituição Federal.

1. O IMPEACHMENT NA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988

1.1. Aspectos Gerais

Desde o seu “descobrimento”, o Brasil nunca foi um país de calmaria no contexto político. Tem sua história marcada por golpes, contragolpes, quarteladas e sucessivas violações da ordem Constitucional. Até a Carta Magna de 1988, o Brasil parecia ser um país imaturo na ordem política e de raros momentos de estabilização de suas lideranças.

Nas palavras de Luís Roberto Barroso:

A Constituição federal de 1988 foi o rito de passagem para a maturidade institucional brasileira. Nos últimos vinte anos, superamos todos os ciclos do atraso: eleições periódicas, Presidentes cumprindo seus mandatos ou sendo substituídos na forma constitucionalmente prevista, Congresso Nacional em funcionamento sem interrupções, Judiciário atuante e Forças Armadas fora da política. (BARROSO, 2015)

Em uma república presidencialista como a brasileira, é natural que o cidadão volte os olhos ao principal membro da política: o Presidente da República. Desde a Constituição Federal de 1891, tem-se dedicado especiais esforços no sentido de regular melhor a relação de poder e responsabilidade do maior representante do povo brasileiro.

Segundo Uadi Lammêgo Bulos (2015, p. 1265), impeachment é uma sanção político-administrativa, com o objetivo de destituir, de modo legítimo e constitucional, o Presidente da República.

Da conceituação apresentada por Bulos, percebe-se que o impeachment possui uma natureza jurídica diferente das demais sanções. Não pode ser confundido como uma reprimenda penal e tão pouco como uma sanção meramente administrativa. É prevalecente na doutrina e na jurisprudência do STF que a natureza jurídica do impeachment é a de sanção político-administrativa, como conceituado acima. Prova disso é a decisão do Supremo no HC nº 70.033-DF, impetrado pelo então Presidente da República, Fernando Affonso Collor de Mello, cujo relator foi ex-Ministro Ilmar Galvão, que denominou a sanção resultante do processo de impeachment como de natureza político-administrativa:

O impeachment – enquanto prerrogativa institucional do Poder Legislativo – configura processo e sanção de índole político-administrativa, destinado a operar, de modo legítimo, a destituição constitucional do Presidente da República, além de inabilitá-lo, temporariamente, pelo período de oito anos, para o exercício de qualquer função pública eletiva ou de nomeação. (Voto no HC nº 70.033 – Ag. Rg. – DF, in RTJ 147/642)

Apesar da prevalência doutrinária e jurisprudencial pela natureza híbrida do processo de impeachment, Pontes de Miranda (1970, p. 138) defende a natureza criminal do instituto. Para o jurista, no sistema jurídico brasileiro, a utilização do termo restaria inadequada, sendo os crimes de responsabilidade, previstos em lei necessariamente federal, figuras delituais penais, ou seja, meros tipos penais extravagantes.

Na mesma linha divergente em relação à maioria da doutrina, pode-se citar o ex-ministro do Supremo, Sepúlveda Pertence, no julgamento do MS nº 20.941-DF, que afirmou que o processo de impeachment tem natureza penal.

Diante da divergência, entende-se neste artigo pela maioria, pois não parece razoável que a condenação decorrente do processo de impeachment tenha natureza penal ou mista (política-penal). Seja pelo fato do indivíduo não cometer crime, pois não está sujeito nem a pena de reclusão ou detenção, nos termos do artigo da Lei de Introdução ao Código Penal, observando o princípio da legalidade estrita aplicado à seara penal. Seja pelo fato de, ainda que utilize critérios jurídicos, ser decidido com base puramente política, pela conveniência ou não de manter um governante no cargo. Para resultar em impeachment, basta que o imputado tenha procedido de modo incompatível com o decoro, a honra e a dignidade do cargo, conforme estabelecido nos artigos e da Lei nº 1.079/50 (que define os crimes de responsabilidade e regula o respectivo processo de julgamento), o que permite ao julgador uma discricionariedade tão ampla que só resta concluir que a decisão sobre a punição terá como base critérios políticos.

1.2. Impeachment na Constituição de 1988

O processo de impeachment foi introduzido pela primeira vez na Constituição Federal de 1891, tendo grande aplicação nas três esferas de governo, especialmente na Municipal. A partir de então, todas as demais Constituições Federais tinham previsão do instituto, salvo a de 1937, conhecida como Polaca (por ter sido inspirada no modelo semifascista polonês).

Embora materialmente previsto na Constituição Federal de 1988, foi no caso Collor que o instituto ganhou corpo interpretativo, sendo aplicado e discutido exaustivamente no âmbito jurídico, em especial no STF.

De acordo com Bulos (2015, p. 1267), é correto associar a figura do impeachment a um processo, pois se trata de uma sucessão de providências e meios elucidativos de fatos gravosos para a vida pública, desenvolvendo-se em duas fases: juízo de admissibilidade na Câmara dos Deputados e julgamento pelo Senado Federal, conduzido pelo Presidente do Supremo.

O Juízo de admissibilidade está previsto no artigo 86 da Constituição, estabelecendo um quórum qualificado de 2/3 dos membros da Câmara dos Deputados para que seja admitida a acusação do crime de responsabilidade imputado ao Presidente da República.

Superado o juízo de admissibilidade, inicia-se a fase do julgamento propriamente dito junto ao Senado. Destaca-se que a decisão no juízo de admissibilidade da Câmara passa apenas por uma análise política, não cabendo a esta Casa se debruçar sobre a tecnicidade jurídica da “ação”.

2. CRIME DE RESPONSABILIDADE COMETIDO PELO PRESIDENTE DA REPÚBLICA: ASPECTOS LEGAIS E JURISPRUDENCIAIS

Já dizia Bulos (2015, p. 1254) em seu curso de Direito Constitucional: “a responsabilidade é o prius da República”. Parafraseando a afirmativa do eminente mestre, a responsabilidade precede a própria forma de governo republicana. Não há República sem esta obrigação.

Neste âmbito, não há dúvida de que a responsabilidade do chefe do Executivo Federal é maior ou, ao menos, mais destacada no sistema de governo presidencialista do que no parlamentarismo. Enquanto neste a responsabilidade do Conselho de Ministros é apurada pelo Parlamento, por meio do voto de confiança ou da moção de censura, naquele (presidencialismo) o representante maior do país exerce o cargo sozinho, trazendo para si o múnus público que lhe foi confiado e assumindo toda a responsabilidade dos erros do Executivo, seja diretamente ou indiretamente.

A Constituição traz duas formas de responsabilização do Presidente da República: a política e a penal. No momento, interessa analisar e discorrer apenas sobre a primeira espécie.

A responsabilidade política é aquela que decorre do cometimento de um crime de responsabilidade. Para tanto, necessário definir o que é este tipo de crime. Gilmar Ferreira Mendes (2009, p. 869) define como atos atentatórios à Constituição Federal, nos termos do artigo 86 da CF. De acordo com o autor, caracteriza-se como infrações político-administrativas que dão ensejo à perda do cargo e a inabilitação do exercício da função pelo período de oito anos, conforme dicção do artigo 52, parágrafo único da CF.

Para Bulos (2015, p. 1256), os crimes de responsabilidade podem ser divididos em duas espécies: os de lato sensu e os strictu senso. Os primeiros são aqueles que podem ser punidos com pena privativa de liberdade, ou seja, são os crimes comuns praticados pelo Presidente da República, previstos nos Código Penal e Processual Penal e nas legislações extravagantes. Já os crimes de responsabilidade strictu senso podem ser punidos com a perda da função pública e a sua inabilitação pelo período de oito anos, ou seja, são os verdadeiros delitos de responsabilidade, objeto deste trabalho.

No que tange ao conceito constitucional do crime de responsabilidade, o artigo 85, da Carta Magna, define como atos praticados pelo Presidente da República que atentem contra a mesma. É a mais pura aplicação prática da célebre frase de Montesquieu, em sua obra “O Espírito das Leis”: “o poder freia o poder”.

O processo contra o Presidente da República pelo cometimento de crime de responsabilidade inicia na Câmara dos Deputados (juízo de admissibilidade) e finaliza no Senado Federal (julgamento). Contudo, o procedimento não tem início de ofício e precisa ser provocado por qualquer cidadão, conforme dispõe o artigo 14 da Lei 1.079/50.

A denúncia formulada deverá conter a assinatura do cidadão (com firma reconhecida), os documentos que comprovem todas as acusações imputadas ao Presidente da República, rol de testemunhas (cinco no mínimo) e o local onde possa ser encontrado o acusador.

Vale ressaltar que o Presidente da Câmara dos Deputados tem o poder de, em sede liminar, rejeitar a acusação oferecida contra o Presidente da República se perceber que a denúncia é inepta ou improvida de justa causa. Nesse sentido, confira precedente do STF:

AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. IMPEACHMENT. MINISTRO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECEBIMENTO DE DENÚNCIA. MESA DO SENADO FEDERAL. COMPETÊNCIA. I – Na linha da jurisprudência firmada pelo Plenário desta Corte, a competência do Presidente da Câmara dos Deputados e da Mesa do Senado Federal para recebimento, ou não, de denúncia no processo de impeachment não se restringe a uma admissão meramente burocrática, cabendo-lhes, inclusive, a faculdade de rejeitá-la, de plano, acaso entendam ser patentemente inepta ou despida de justa causa. II – Previsão que guarda consonância com as disposições previstas tanto nos Regimentos Internos de ambas as Casas Legislativas, quanto na Lei 1.079/1950, que define os crimes de responsabilidade e regula o respectivo processo de julgamento. III – O direito a ser amparado pela via mandamental diz respeito à observância do regular processamento legal da denúncia. IV – Questões referentes à sua conveniência ou ao seu mérito não competem ao Poder Judiciário, sob pena de substituir-se ao Legislativo na análise eminentemente política que envolvem essas controvérsias. V – Agravo regimental desprovido. (MS 30672 AgR, Relator: Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 15/09/2011, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-200 DIVULG 17-10-2011, PUBLIC 18-10-2011, RTJ VOL-00224-01, PP-00205, RT v. 101, n. 919, 2012, p. 651-665)

Com o recebimento da denúncia, o Presidente da Câmara dos Deputados instalará, conforme determinação do artigo 19, da lei 1.079/50, a Comissão Especial de Impeachment, que terá a atribuição de conduzir os trabalhos nesta Casa Legislativa, tendo como papel principal analisar a denúncia oferecida e emitir um parecer sobre sua procedência.

Depois da formação, o Presidente da República terá dez sessões para apresentar sua defesa, enquanto a Comissão terá outras cinco para apresentar um parecer. Somente após este prazo, o Plenário irá deliberar se autoriza ou não a abertura do processo de impeachment no Senado Federal, que será detalhado nos capítulos seguintes, especialmente quanto às particularidades no julgamento da então Presidente Dilma Rousseff.

3. O PROCESSO DE IMPEACHMENT DA PRESIDENTE DA REPÚBLICA DILMA VANA ROUSSEFF

3.1. Caso Dilma Rousseff

Em 2014, a Presidente Dilma Rousseff foi candidata à reeleição do maior cargo do Executivo Federal, sendo reeleita para o mandato de 2015 a 2018. Logo no início de seu mandato, a então Presidente da República adotou medidas polêmicas e impopulares.

Poucos meses após sua posse, foi publicado no site da revista The Economist que Dilma mentiu na campanha e os eleitores estavam percebendo que foram vítimas de um “estelionato eleitoral”. A revista ainda afirmou que erros cometidos no primeiro mandato de Dilma teriam levado o Brasil ao definhamento econômico, exigindo corte de gastos públicos e aumento de impostos e juros. Somados ao fato de que o dinheiro de sua reeleição estava associado ao desvio de verbas da maior estatal do País, tem-se um cenário desfavorável à permanência da então Presidente.

O fato é que o panorama não era dos melhores (sem fazer julgamento político). Erros na gestão do governo anterior, acusação de estelionato eleitoral, falta de habilidade política, isolamento e revolta do PMDB (partido que apoiou Dilma), miopia política diante dos problemas e o forte impacto da Lava Jato no País fizeram surgir um terreno fértil para o possível processo de impeachment contra a Presidente, que, combinado com um movimento de revanchismo dos partidos de oposição, obteria êxito num futuro próximo.

3.2. Denúncia contra a “Presidenta” da República

Os juristas Hélio Pereira Bicudo, Janaína Conceição Paschoal e Miguel Reale Júnior apresentaram, em 1º de setembro de 2015, uma denúncia, junto à Câmara dos Deputados, contra a então Presidente da República, Dilma Rousseff, acusando-a de cometimento de crimes de responsabilidade. Na denúncia, constavam quatro fatos, porém, após apreciação do Presidente da Câmara e da Comissão Especial de Impeachment, só foi aceita a imputação de dois: a edição de decretos de suplementação orçamentária, além da autorização conferida pelo Congresso Nacional e a realização de operação de crédito com instituição financeira oficial (mediante o atraso deliberado de pagamentos do Plano Safra ao Banco do Brasil).

Os fatos narrados e recebidos pela Casa do Povo ficaram conhecidos no cenário político nacional como “pedaladas ficais”, manobras contábeis envolvendo o uso de recursos de bancos federais para maquiar o orçamento, com o objetivo de melhorar as contas públicas, mesmo que temporariamente.

De acordo com o artigo 71, inciso I, da Constituição, é atribuição do Congresso Nacional, por meio do Tribunal de Contas de União (TCU), apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em 60 dias, a contar de seu recebimento. Ao analisar as contas do governo do ano de 2014, os ministros do TCU encontraram indícios de irregularidades, entre as quais as “pedaladas fiscais”.

Na prática, o governo Dilma atrasou, deliberadamente, repasses para instituições financeiras públicas e privadas que financiariam despesas do governo, entre elas benefícios sociais e previdenciários, como Bolsa Família, abono e seguro-desemprego, e os subsídios agrícolas. Não houve impacto imediato na população, pois os bancos responsáveis imediatos pela entrega dos benefícios não deixaram de cumprir suas obrigações, porém, usaram recursos próprios, o que aumentava ainda mais a dívida do governo. Segundo o processo aberto no TCU, cerca de R$ 40 bilhões estiveram envolvidos nessas manobras entre 2012 e 2014.

3.3. Juízo de Admissibilidade na Câmara dos Deputados

O exame de requisitos para o processo de impeachment funciona da seguinte forma: apresentado o documento de acusação na Câmara dos Deputados, o Presidente da respectiva Casa fará o juízo prévio de admissibilidade, tendo a possibilidade de rejeitá-lo de plano, conforme jurisprudência citada do Supremo, caso entenda inepta ou carente de justa causa. No caso em tela, o Presidente Eduardo Cunha (PMDB) recebeu a denúncia em dezembro de 2015 e determinou a instauração da Comissão Especial, que conduziu os trabalhos.

Houve uma grande polêmica na escolha dos representantes que iriam compor a Comissão. Como a Constituição Federal não regulou a votação, parte dos deputados (governistas) defendiam que deveria ser aberta, consagrando o princípio da publicidade. Os oposicionistas defendiam que fosse secreta, conforme previsão no Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD). A votação foi secreta, adotando o entendimento da oposição.

O Partido Comunista do Brasil (PC do B) ingressou junto ao STF com a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 378, questionando em um dos pontos justamente a votação para escolha dos representantes que deveriam compor a CEI. A legenda sustentava que deveria ser aberta, privilegiando a lisura e a publicidade do processo.

O Supremo julgou parcialmente procedente a Arguição, firmando, dentre os entendimentos, que as votações deveriam ser abertas, de modo a permitir maior transparência. No silêncio da Constituição, da lei 1.079/50 e do Regimento Interno sobre a forma de votação, deve-se adotar este tipo de votação. Segundo o STF, o sigilo do escrutínio é incompatível com a natureza e a gravidade do processo por crime de responsabilidade. Em procedimento de tamanha magnitude, que pode levar a Presidente a ser afastada e perder o mandato, é preciso garantir o maior grau de transparência e publicidade possível.

Outra discussão que foi levada ao Supremo, na mesma ADPF, dizia respeito à possibilidade do Senado rejeitar a denúncia, apesar da autorização da Câmara dos Deputados. Em outras palavras, será que o Senado Federal poderia fazer um novo juízo de admissibilidade ou estaria vinculado à decisão da Câmara?

A doutrina majoritária e a lei entendem que o Senado está sim vinculado à decisão da Câmara, pois ela é o tribunal de pronúncia e o Senado é o tribunal de julgamento. Isso está previsto no art. 23, parágrafos 1º e 5º e artigos 80 e 81, da Lei nº 1.079/50.

Para o Ministro Alexandre de Moraes (2011, p. 508), o Senado está vinculado à admissibilidade decidida na Câmara dos Deputados, ficando o Presidente da República suspenso das suas funções por até 180 dias. Ainda segundo o Ministro, nem haveria sentido possibilitar que, depois de realizado o juízo de admissibilidade por dois terços da Casa do Povo, o Senado Federal realizasse nova análise, deixando de instaurar o processo, em flagrante usurpação e desrespeito à competência de outra Casa Legislativa.

Na mesma linha, José Afonso da Silva (2005, p. 551) defende que, recebida a autorização da Câmara para instaurar o processo, o Senado se transformará em tribunal de juízo político, sob a presidência do Presidente do STF. Não cabe, portanto, a esta última Casa decidir novamente sobre a admissibilidade do impeachment. O artigo 86 da Constituição Federal não deixa ao Senado a possibilidade de instaurar ou não o processo, pois o juízo de admissibilidade já fora realizado por quem tinha a competência Constitucional para tanto.

Apesar da esmagadora doutrina e a lei afirmarem que o Senado está vinculado à decisão da Câmara, no bojo da ADPF 378, o STF decidiu que o Senado não estaria vinculado ao juízo de admissibilidade proferido pela Câmara dos Deputados. Assim disse o Ministro Luís Roberto Barroso, relator:

(...) a Câmara dos Deputados somente atua no âmbito pré-processual, não valendo a sua autorização como um recebimento da denúncia, em sentido técnico. Assim, a admissão da acusação a que se seguirá o julgamento pressupõe um juízo de viabilidade da denúncia pelo único órgão competente para processá-la e julgá-la: o Senado. (ADPF 378 MC, Tribunal Pleno, Rel. P/ Acórdão: Min. Roberto Barroso, DJe de 03/03/2016)

Superadas essas questões, a denúncia foi aprovada pela Comissão Especial na Câmara e colocada para apreciação do Plenário. Após quase cinquenta e três horas de discussão e votação[4], foi autorizada a instauração de processo contra a Presidente da República por 367 deputados, 137 contrários e 7 abstenções, encaminhando os autos para o Senado.

3.4. Julgamento do Impeachment no Senado Federal

Quando iniciado os trabalhos perante o Senado Federal, instaurou-se uma nova Comissão Especial de Impeachment, a fim de realizar outra análise da admissibilidade ou não da denúncia encaminhada à Câmara dos Deputados, que já tinha admitido a instauração do processo.

Desta feita, a citada Comissão, por meio de seu Relator Senador Antônio Augusto Junho Anastasia (PSDB), elaborou parecer sopesando todos os pontos da denúncia, tais como: instituto de impeachment; natureza jurídica dos crimes de responsabilidade; ausência de inépcia da denúncia; pressupostos processuais e condição da ação; ausência da nulidade na Câmara dos Deputados; descabimento de se aguardar o julgamento das contas de 2015; descabimento da suspeição do então Relator; justa causa para a ação; contextualização dos fatos narrados na denúncia e outros. Chegou-se, então, a conclusão de dar continuidade ao processamento da Presidente da República:

Em face do exposto, a denúncia apresenta os requisitos formais exigidos pela legislação de vigência, especialmente pela Constituição Federal, para o seu recebimento. O voto é pela admissibilidade da denúncia, com a consequente instauração do processo de impeachment, a abertura de prazo para a denunciada responder à acusação e o início da fase instrutória, em atendimento ao disposto no art. 49 da Lei no 1.079, de 1950. (BRASIL. Senado Federal, 2016)

De acordo com o livro produzido pelo Senado Federal (2016, p. 14) após o julgamento do impeachment, foram mais de 320 horas de trabalho, das quais 109 em Plenário e 211 na Comissão Especial, que renderam 4.300 laudas de falas taquigrafadas. Foram ouvidas 52 testemunhas e informantes, sendo 44 na Comissão e oito em Plenário, para instruir um processo que alcançou mais de 27.000 folhas, distribuídas em 73 volumes.

É imprescindível dizer que todo o processo de impeachment no Senado Federal foi balizado pelos precedentes firmados junto ao STF no julgamento do Presidente Fernando Collor de Melo, em 1992, na ADPF 378, solucionando diversos questionamentos levantados ainda quando a denúncia estava na Câmara dos Deputados, pela lei 1.079/50, pela Constituição Federal e pelos Regimentos Internos da Câmara e do Senado (RISF).

Logo no início do julgamento, o Presidente da Sessão foi bombardeado por diversas questões de ordem, em especial dos Senadores aliados a então Presidente da República, dentre os quais a senadora Vanessa Graziotin (PC do B - AM) e o senador Lindbergh Farias (PT-RJ). A Senadora pelo Amazonas suscitou que o processo de impeachment era um processo “com forma, entretanto, sem conteúdo”[5]. Ainda segundo ela, o processo não deveria prosseguir, pois a principal acusação eram as contas do ano de 2015 que, de acordo com a mesma, não haviam sido julgadas pelo Congresso Nacional, conforme preceitua a Constituição Federal e, por isso, estaria havendo uma supressão de instância. Já o Senador Lindbergh Farias (PT-RJ) explicou, em sua manifestação de “questão de ordem”, que a verdadeira intenção do afastamento da Presidente Dilma era a “blindagem” Constitucional, nos termos do artigo 86, parágrafo 4º, do Vice-Presidente. Nas palavras do Senador, o Presidente interino Michel Temer tinha várias denúncias e era citado em várias delações, portanto, não passava de manobra política para proteger o líder do PMDB[6].

Superadas as questões de ordem, passaram à fase de inquirição das testemunhas, depoimento da acusada, manifestação da defesa e acusação, que durou até o fim de agosto.

Na última fase do processo de impeachment da Chefe de Executivo Federal, após a lida do relatório pelo Min. Presidente, o Senador Vicentinho Alves (PR-TO) apresentou o Requerimento n. 636, junto à Presidência da Sessão, pedindo o Destaque de Voto em Separado[7], nos termos do artigo 312, inciso II, do RISF, destacando o seguinte trecho: “(...) ficando, em consequência, inabilitada para o exercício de qualquer função pública pelo prazo de oito anos”. Essa foi a primeira tese a favor da votação em separado, contrariando o artigo 52, parágrafo único, da Constituição Federal.

O Senador Randolfe Rodrigues (Rede-AP) completou o raciocínio dizendo que, ao final, a condenação e a inabilitação da então Presidente da República seria determinada por uma Resolução desta Casa Legislativa. Todo Senador teve direito de votar, separadamente, individualmente, cada parte de uma resolução. Ressalta-se que o Destaque é um direito parlamentar subjetivo e que, na fase de pronúncia, os parlamentares puderam apreciar, destacadamente, cada uma das acusações formuladas.

O Senador Lindbergh Farias (PT-RJ) argumentou em favor da apreciação pela condenação e da inabilitação em separado. Reiterou a questão do Destaque ser direito subjetivo do parlamentar. De acordo com o Senador, o artigo 68, da Lei 1.079/50 deixava claro que eram duas votações[8]:

Art. 68. O julgamento será feito, em votação nominal, pelos senadores desimpedidos que responderão “sim” ou “não” à seguinte pergunta enunciada pelo Presidente: “Cometeu o acusado F. o crime que lhe é imputado e deve ser condenado à perda do seu cargo?”

O senador alegou ainda que, no caso do ex-Presidente Fernando Collor de Melo, mesmo após a sua renúncia (não podendo mais ser julgado pelo crime de responsabilidade), decidiu a Casa Legislativa que o julgamento deveria continuar sobre a sua inabilitação por oito anos ao exercício da função pública, de forma separada à discussão sobre seus direitos políticos. Ele citou ainda uma decisão no MS 21.689[9], junto ao STF, frisando o seguinte trecho: “A existência, no impeachment brasileiro, segundo a Constituição e o direito comum [...] de duas penas: a) perda do cargo; b) inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública”[10].

Dado o objetivo do presente trabalho, estes foram os principais argumentos favoráveis à realização das duas votações pelo Plenário: a primeira apreciando se a então Presidente Dilma teria cometido os delitos de responsabilidade e a segunda sobre a sua inabilitação à vida política pelo prazo de oito anos.

4. CONSTITUCIONALIDADE DA CISÃO (INABILITAÇÃO E AFASTAMENTO)

Neste item, discorre-se sobre os sólidos argumentos a favor de uma única apreciação, condenando ou não a ré pelo cometimento de crime de responsabilidade com a consequente inabilitação para a vida pública pelo prazo de oito anos, conforme dispositivo expresso na Constituição Federal de 1988.

O argumento trazido pelo Senador Lindbergh Farias (PT-RJ), de que o julgamento do então Presidente Collor teria criado um precedente de separação das votações, não mereceu prosperar (na humilde opinião deste autor). Ao citar o precedente, o ilustre Senador esqueceu de explorar o contexto da época. Deve-se lembrar que o réu renunciou ao mandato logo no início do julgamento perante o Senado Federal, levantando, de plano, uma questão de ordem: o julgamento de impeachment do Presidente Collor perdeu seu objeto ou deve continuar?

Foi decidido pela Casa que deveria continuar ao menos no que dizia respeito aos direitos políticos, decisão essa que foi confirmada pelo STF no Mandado de Segurança 21.689. Destaca-se ainda que, no julgamento do writ citado, havia um ministro impedido e outros dois suspeitos para apreciarem a causa. Daqueles que restaram, o resultado foi o empate (4x4). Neste caso, tiveram que usar do Regimento Interno do STF para convocar outros três ministros do Superior Tribunal de Justiça (STJ), a fim de terem um resultado para o caso concreto.

Com isso, apesar de ter levado ao Plenário argumentos aparentemente persuasivos, o Senador o fez de maneira distorcida, interpretando-os da maneira que mais favorecia à acusada. Não há base jurídica para o argumento sustentado pelo parlamentar, pois o caso foi totalmente diferente do que está sendo analisado.

A outra tese aventada pelos Senadores “pró Dilma” foi a utilização do direito subjetivo dos Parlamentares ao Destaque de Votação em Separado (DVS), previsto no artigo 312, inciso II do Regimento Interno da Casa.

Cabe uma explicação sobre o DVS, juntamente com os impactos e posicionamentos firmados no julgamento ora estudado, diante da possibilidade de não ser de conhecimento de todos os leitores. O Destaque de Votação em Separado é o recurso, como diz o próprio nome, destinado a votar separadamente parte de proposição submetida ao exame de Parlamentares, retirada do texto unicamente para este fim. A questão que merece ser verificada, por enquanto, é o conceito de proposição, ou seja, se a votação do julgamento da então Presidente seria uma proposição, nos termos do Regimento Interno da Casa.

O conceito de proposição está no Glossário Legislativo[11], sendo qualquer proposta enviada para apreciação da Câmara ou do Senado. Esse mesmo conceito é adotado pelo RICAD em seu artigo 100. Ainda segundo a tese dos “governistas”, a lei 1.079/50, em seu artigo 38, previa expressamente a aplicação subsidiária do Regimento da Câmara. Portanto, segundo eles, na falta de um conceito da palavra preposição, poderia perfeitamente ser utilizada a do artigo 100.

No entanto, o DVS não pode ser usado livremente. O artigo 313 do RISF determina as hipóteses, sendo uma delas a votação de projetos, desde que seja integrado e forme um sentido completo, parafraseando seu parágrafo único. Ocorre que, nos termos do artigo 35 da Lei 1.079/50, a condenação será por meio de uma Resolução do Senado. Portanto, segundo os Parlamentares, o Destaque de Votação em Separado seria sobre um projeto de Resolução, o que é permitido pelo artigo 312 do RISF, como dito.

Em que pese os “engenhosos” argumentos dos Senadores, não há como se afastar do que diz a Constituição Federal, em seu artigo 52, parágrafo único. Bulos (2015, p. 1268), citado diversas vezes neste trabalho, discorre que a pena de inabilitação não é uma novidade no Brasil, já que as leis 27 (artigos 23 e 24) e 30 (artigo 2º) de 1892 previam como pena acessória, um agravamento. Hoje, à luz da Constituição Federal 1988, é uma categoria autônoma, “evitando que o ex-mandatário condenado, seja ele Presidente, Governador ou Prefeito, renuncie e retorne ao cargo, como se nada tivesse acontecido”.

No mesmo sentido, José Afonso da Silva (2005, p. 551/552) entende que a inabilitação à vida política pelo período de oito anos é “decorrência necessária da condenação”, não precisando, portanto, estar expressamente estabelecida, pois a Constituição já o faz.

A grande celeuma se instaurou pelo precedente criado no Senado Federal no julgamento do Presidente Collor e não combatido pelo Supremo quando instado a solucionar. Na opinião do autor do presente artigo, a solução para o caso deveria ser a mais próxima possível da Constituição. Primeiro, não era para o Senado ter deixado de julgar o crime de responsabilidade cometido pelo então Presidente Collor, mesmo com a renúncia (recebendo-a ou não), visto que já havia tido o juízo de admissibilidade, conforme interpretação do artigo 15, da lei 1.079/50.

A denúncia havia sido recebida pela Casa do Povo e já estavam na fase de julgamento. Ele poderia até renunciar naquele momento, mas a competência para o processamento e julgamento do réu já estava formada. Pretender mudar isso é não atentar para as regras processuais e Constitucionais. Naquele momento, cabia somente uma coisa: o julgamento. O Plenário do Senado era o juízo correto para condenar ou absolver e, portanto, deveria ter continuado o julgamento por inteiro.

Por outro lado, caso entendessem pelo recebimento da carta de renúncia do Presidente Collor (como foi feito), o processamento pelo suposto cometimento de crime de responsabilidade deveria ser extinto, por perda total do objeto, não cabendo mais apreciar sequer a questão dos direitos políticos, sob pena de ter um réu absolvido no Supremo, como foi o caso concreto. Ele foi absolvido por falta de provas pelos crimes que deram ensejo ao processo de impeachment, porém condenado no Senado pelo cometimento dos mesmos crimes, restando uma impropriedade jurídica.

Data máxima vênia, o Supremo teve a oportunidade de se manifestar. Mesmo num cenário muito sui generis (ministros impedidos e suspeitos e a Corte sendo composta por ministros do STJ), poderia ter dado uma solução Constitucional ao caso. Contudo, optou por confirmar a decisão do Senado.

Após a análise do julgamento da ex-presidente Dilma Rousseff, percebe-se que os mesmos erros foram cometidos. A Constituição e a doutrina majoritária, como foi observado neste trabalho, são claras no sentido de que a inabilitação é decorrência lógica da condenação, não cabe uma sem a outra. Interpretando a Constituição Federal, só restam duas saídas: I - optar por não condenar, livrando o réu de todas as consequências, sem qualquer separação no que diz respeito a perda do mandato e a cassação dos direitos políticos ou; II - condenar, imputando ao réu, por inteiro, como está previsto no artigo 52, parágrafo único, da Constituição Federal.

Sabe-se também que o cenário político, a falta de articulação da “Presidenta” e, em especial, o definhamento da economia, talvez tenham sido os verdadeiros motivadores da cassação do mandato da Dilma. É bem verdade que as “pedaladas fiscais” não foram inventadas pelo Governo Dilma e, provavelmente, não cessaram nele. Segundo notícias no site Folha de São Paulo[12], as pedaladas vêm desde o governo Fernando Henrique Cardoso, mas se acentuaram no governo Dilma.

No entanto, balizando pelo objetivo deste trabalho, sem fazer juízo político algum, ficou claro que a decisão em separar a votação da condenação da então Presidente da República afrontou diretamente o texto Constitucional, pois não caberia nenhuma interpretação diferente da defendida aqui e confirmada pelos doutrinadores citados.

A norma incutida no artigo 52, parágrafo único, da Constituição Federal, não admite e não tem espaços para interpretações desfundadas da vontade do Constituinte, sendo permitido apenas concluir que a inabilitação à vida pública, pelo prazo de oito anos, é uma decorrência lógica da condenação.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O Direito Constitucional, sem dúvida alguma, é a disciplina que tem como objetivo orientar todo o estudo do Direito, principalmente após o Constitucionalismo, que trouxe a ideia de “constitucionalização” das demais disciplinas jurídicas, ou seja, todas as matérias (civil, penal, administrativo, etc.) devem ser lidas e entendidas à luz da Constituição Federal.

Nesse sentido, é comum que em uma democracia constitucional ocorram problemas de ordem social, econômica e política. Situações assim dão oportunidade de trabalhar o senso de maturidade jurídica. O caminho para a resolução destes problemas dirá muito sobre o País que se dispõe a resolvê-los. O Brasil tem se saído muito bem na tarefa de solucionar suas contendas internas, sempre buscando a via pacífica e alinhada ao ordenamento jurídico.

O caso Dilma Rousseff envolveu diversas discussões de cunho político, ideológico e jurídico. Enquanto alguns entendiam que se tratava de um “golpe” político, outros enveredavam pela legitimidade da cassação, considerando que Dilma havia cometido crime de responsabilidade.

Durante o presente artigo, foram apresentados alguns elementos que um observador “comum”, ao receber informações apenas da mídia, não teve acesso ou que não foram oferecidos de forma concatenada e organizada, ou seja, não tinha uma lógica jurídica de ser. As informações passadas eram desconexas e muitas vezes careciam de base jurídica. Não à toa, durante o processo de impeachment da ex-Presidente Dilma Rousseff, muitas vezes os operadores de Direito questionaram como situação A ou B poderia acontecer, onde estava o fundamento daquilo, especialmente sobre a separação da condenação da Chefe do Executivo.

Após a pesquisa, foi possível vislumbrar que não se tratava apenas de “gritos” de ordem e tentativas de evitar a condenação sem qualquer fundamento no Direito. Houve teses que, de uma forma ou de outra, tinham respaldo jurídico (mesmo que forçando sua interpretação), sendo acatadas pelo Presidente da sessão em alguns momentos. Saiu-se do “lugar comum” e passou-se a entender as entrelinhas, os bastidores e os verdadeiros motivos para a cassação da Presidente da República.

O fato é que, apesar dos momentos de instabilidade política, principalmente se considerar o período depois de 1988, todas as soluções dadas tiveram como alicerce a Constituição, ainda que forçando sua interpretação para privilegiar uns ou outros. A despeito das críticas doutrinárias, a Constituição Federal de 1988, até o momento, constrói uma história de sucesso, conseguindo resolver todas as situações “colocadas” pelo Brasil, passando pela inflação domesticada, inclusão social de milhões de pessoas, impedimento de um Presidente da República em 1992, plebiscito para a mudança do sistema e forma de governo, mensalão, mensalinhos, Lava Jato e, a mais recente prova de fogo, a destituição da então Presidente Dilma.

Como dito, o julgamento da ex-Presidente Dilma teve como uma de suas fontes os precedentes firmados pelo STF e pelo próprio Senado Federal no caso Fernando Collor de Melo. As soluções dadas a ambos os processos de impedimento dos ex-Presidentes da República, seguindo orientações da doutrina Constitucionalista apresentada neste trabalho, não foram das melhores. As respostas dadas, em especial ao caso Collor – que serviu de precedente para o processo mais recente –, deveriam ter seguido a interpretação estrita do artigo 52, parágrafo único, da Constituição, como já explicado no item 3.4 deste artigo.

O cargo de Presidente da República exige que seu ocupante, seja ele quem for, esteja preparado para suportar estas provas, pois, como dito no início deste artigo, não há República sem responsabilidade. Evidentemente que o chefe do Executivo se submete a uma carga de responsabilidade muito maior que qualquer outro do povo e, por isso, deve prestar conta de seus atos em plano mais elevado que os demais.

Por todo exposto e pelo que foi estudado para a elaboração deste artigo, pode-se concluir que a Constituição Federal cumpriu seu papel. Apesar de não ser interpretada de forma correta, especialmente no que tange ao artigo 52, parágrafo único, manteve a unidade do Estado Brasileiro.

À parte das discussões, deve-se comemorar a saída que foi dada, mesmo sem concordar com ela, pois foi uma solução pacífica e, na medida do possível, dentro de uma ordem jurídica, ainda que não seja a melhor delas. Outra vez foi dada a oportunidade de e debruçar juridicamente sobre um problema de enormes proporções, em um país cheio de “paixões partidárias” e notícias de corrupção por todos os lados, e tudo isso foi enfrentado apenas com papel, caneta e debates. Não foram usadas armas! A democracia que se consolidou traduz não apenas um modo de ver o Estado e o Direito, mas de desejar o mundo, em busca de justiça, liberdade e igualdade ampla.

REFERÊNCIAS

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SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 24ª ed. São Paulo: Malheiros, 2005.


[1] Graduou-se em Direito, no ano de 2015, pela UNINORTE Laureate International Universities, apresentando artigo científico sobre o Poder Constituinte Originário. Pós-Graduando em Direito Público na Universidade do Estado do Amazonas – UEA. E-mail: leudyano@gmail.com.

[2] Graduado em Direito (1997) e pós-graduado em Direito Constitucional (1999) e em Direito Processual Civil (2000) pela Universidade de Fortaleza – UNIFOR; pós-graduado em Ciência Jurídica pelo Centro de Formação, Estudos e Pesquisas – FORUM (2013); mestre em Direitos Humanos, Cidadania e Segurança Pública pela Universidade do Estado do Amazonas – UEA; Pesquisador Científico do Grupo Interdisciplinar de Estudos da Violência – GIEV/UEA; professor do Curso de Direito da UEA; e Procurador Federal. E-mail: nalima@uea.edu.br.

[3] A primeira parte da frase ("Ontem os Códigos; hoje as Constituições") foi pronunciada por Paulo Bonavides ao receber a medalha Teixeira de Freitas, no Instituto dos Advogados Brasileiros, em 1998. O complemento foi feito por Eros Roberto Grau ao receber a mesma medalha, em 2003, em discurso publicado avulsamente pelo IAB: “Ontem, os códigos; hoje, as Constituições. A revanche da Grécia sobre Roma, tal como se deu, em outro plano, na evolução do direito de propriedade, antes justificado pela origem, agora legitimado pelos fins: a propriedade que não cumpre sua função social não merece proteção jurídica qualquer”.

[4] SIQUEIRA, Carol. Câmara autoriza instauração de processo de impeachment de Dilma com 367 votos a favor e 137 contra. Câmara dos Deputados: Brasília, 17 de abril de 2016. Disponível em: <http://www2.câmara.leg.br/camaranoticias/noticias/POLÍTICA/507325-CÂMARA-AUTORIZA-INSTAURACAO-DE-PROCESSO-DE-IMPEACHMENT-DE-DILMA-COM-367-VOTOS-A-FAVOR-E-137-CONTRA.html>. Acesso em 10/02/2018.

[5] BRASIL. Congresso Nacional. Senado Federal. Impeachment: o julgamento da presidente Dilma Rousseff pelo Senado Federal. Brasília: Senado Federal, SAJS, 2016. p.25.

[6] BRASIL. Congresso Nacional. Senado Federal. Impeachment: o julgamento da presidente Dilma Rousseff pelo Senado Federal. Brasília: Senado Federal, SAJS, 2016. p. 36.

[7] Instrumento Parlamentar previsto no artigo 312, do Regimento Interno do Senado Federal, que permite o “destaque” de uma votação, ou seja, possibilita a votação em separado de determinada deliberação.

[8] BRASIL. Congresso Nacional. Senado Federal. Impeachment: o julgamento da presidente Dilma Rousseff pelo Senado Federal. Brasília: Senado Federal, SAJS, 2016. p. 637.

[9] O Mandado de Segurança 21.689 foi impetrado contra resolução do Senado, baixada logo após a sentença proferida no julgamento do processo de impeachment, que aplica ao impetrante a pena de inabilitação para o exercício de função pública por oito anos. Pleiteava-se anulação dessa resolução, a fim de serem restabelecidos os direitos políticos do acusado, considerados abusiva e inconstitucionalmente suspensos. (BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Julgamentos Históricos – Caso Collor MS 21.689. Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=sobreStfConhecaStfJulgamentoHistorico&página=ms21689> Acesso em: 17/02/2018)

[10] BRASIL. Congresso Nacional. Senado Federal. Impeachment: o julgamento da presidente Dilma Rousseff pelo Senado Federal. Brasília: Senado Federal, SAJS, 2016. p.640.

[11] BRASIL, Senado Federal. Glossário Legislativo. Disponível em: <https://www12.senado.leg.br/noticias/glossario-legislativo#P>. Acesso em 18/02/2018.

[12] AMORA, Dimmi. Manobras fiscais na Caixa cresceram no governo Dilma. Folha de São Paulo: São Paulo, 26 de abril de 2015. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/poder/2015/04/1621205-manobras-fiscais-na-caixa-cresceram-no-governo-dilma.shtml >. Acesso em 13/03/2018.

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